Медведев рискует стать «свадебным премьером»

Наша система устроена так, что вся власть принадлежит президенту, а премьер-министр мало что решает

С момента объявления о рокировке в тандеме аналитики ломали головы над тем, каким же будет правительство Медведева, если нынешний президент займет кресло председателя правительства.

Все дело в российской Конституции. Наша политическая система устроена так, что вся власть принадлежит президенту, а на долю премьер-министра мало что остается. Конечно, в последние четыре года Путин продемонстрировал, что можно быть влиятельным, даже занимая это кресло, но Путин обладает властью не потому, что он возглавляет правительство, а потому, что он – Путин. Т. е. человек, который предложил Медведеву быть президентом. И, кроме того, сам бывший президент и председатель партии «Единая Россия», которая контролирует большинство в Государственной Думе.

У Медведева, если он станет председателем правительства, такого преимущества уже не будет. Сейчас у страны два начальника: формальный – Медведев, фактический – Путин. После того как Путин сядет в президентское кресло, начальник будет один. На Медведева махнуло рукой даже его либеральное окружение. У него, в сущности, одна надежда – что Путин сдержит слово и все-таки назначит его председателем правительства.

Тут-то и начнутся сложности. Чтобы быть влиятельным премьер-министром, Медведеву нужно получить карт-бланш на формирование правительства. Однако часть министров, т. н. силовой блок, по законодательству напрямую подчиняются президенту. Это значит, что для министра обороны или министра иностранных дел председатель правительства – не начальник. Сможет ли Медведев продвинуть на эти посты своих людей? Сомнительно.

Кроме того, у российской политической системы есть еще одна особенность, незаметная простым глазом. Дело в том, что в Европе глава правительства, как правило, обладает правом контрассигнации, иначе говоря, второй подписи на указах, которые подписывает глава государства. Эта подпись означает, что премьер-министр берет на себя политическую ответственность за принятое решение. Без контрассигнации указ короля или президента недействителен. Это относится и к кадровым решениям. Нельзя назначить министра без согласия главы правительства.

У нас эта норма тоже формально прописана в Конституции. Дескать, министры назначаются по предложению председателя правительства. Но реально она никогда не соблюдалась, ибо непонятно, как оформлять это юридически. Российское законодательство права контрассигнации не знает, и потому президент всегда может назначить любого министра «через голову» председателя правительства.

Истоки этой традиции – в дореволюционном прошлом. Тогда царь был не только главой государства, но и главой правительства. Комитет министров не имел никакой реальной власти: все его решения нуждались в утверждении императором. Более того, председатель Комитета министров был лицом маловлиятельным. Эта должность считалась пенсионной. Сергей Витте пишет в своих мемуарах, что был искренне огорчен, когда его сместили с должности министра финансов и сделали председателем Комитета министров: он счел это почетной отставкой. Лишь после революции 1905 года в России появилось подобие правительства в европейском смысле слова. Но вскоре после убийства Столыпина все вернулось в привычную колею: председатель Совета министров снова стал маловлиятельным, а министры стали работать непосредственно с царем, как и за десятилетия до этого. Нынешняя российская модель власти наследует имперской традиции, с той только разницей, что вместо царя у нас – президент, который может назначать министров, не считаясь с мнением премьер-министра.

В прошлом это приводило к множеству конфликтных ситуаций. Вспомним, что Борис Ельцин навязал Виктору Черномырдину двух первых заместителей, Немцова и Чубайса, без всякого согласия формального главы правительства. Примакову незадолго до отставки пришлось смириться с назначением Степашина на роль его первого зама. Это решение, сопровождавшееся известным ельцинским «Не так сели!», также было принято без учета мнения премьер-министра.

Что касается путинского периода российской истории, то такие председатели правительства, как Фрадков и Зубков, зачастую пользовались даже меньшей властью, чем некоторые их заместители. Например, явно более влиятельными были первые замы Дмитрий Медведев и Сергей Иванов.

Короче говоря, в российской политической системе роль председателя правительства незавидна. Реальных рычагов власти у него немного, влиять на состав собственного кабинета министров он может только косвенно, зато оказывается стандартной жертвенной овечкой в случае любого политического кризиса.

Поэтому Медведеву придется биться за то, чтобы статус премьер-министра в нашей политической системе возрос. Как это сделать? Во-первых, все же ввести институт контрассигнации, чтобы указы президента о назначении министров действовали, когда их подпишет глава правительства.

Во-вторых, Медведеву стоит попытаться создать коалицию. В настоящий момент «Единая Россия» обладает большинством в Государственной Думе, однако позиции ее подорваны. Если удастся привлечь в правительство другие политические партии, например, КПРФ или «Справедливую Россию», то такое правительство будет более устойчивым и популярным, чем т. н. «технические правительства» – правительства бюрократов, которые существовали у нас в прежние годы. (Заметим в скобках, что появившиеся на днях слухи о том, что парламентским партиям уже сделаны некие «предложения» о делегировании их представителей в состав будущего правительства, характерны тем, что связаны они с именем Путина, который якобы намерен после победы на выборах создать как раз некое подобие «коалиционного правительства». Получается, что Медведева при таком раскладе просто поставят перед фактом, что у него в кабинете будут работать такие-то (пусть и весьма уважаемые) граждане, причем касаться это будет отнюдь не только силовиков.)

В-третьих, нужно повысить ответственность правительства перед Государственной Думой. Сейчас парламент практически не контролирует государственную бюрократию, поэтому министры ведут себя так, словно никакой Думы нет. Часто они посылают для отчета перед депутатами своих заместителей – ситуация, немыслимая ни в одной стране мира.

В-четвертых, правительство должно вернуть себе статус центра экономической политики. Сейчас ее монопольно определяют профильные министерства, а правительство только штампует решения, принятые Минфином или министерством экономики. Зачастую это решения, исходящие из либеральной догмы. Хотелось бы, чтобы правительство получало согласие парламента на любые значимые действия и не действовало, исходя из аппаратно-бюрократических соображений.

В-пятых, хорошо бы резко сократить количество заместителей председателя правительства. Между премьер-министром и министрами не должно быть «прокладки» в лице могущественных, но не несущих никакой ответственности за ситуацию замов.

Перед Медведевым стоит задача реанимировать институт российского правительства. За последние 20 лет оно превратилось в бюрократическую приставку к Администрации Президента. Если нынешнее положение дел сохранится как есть, это будет означать, что Медведев (или иной новый глава правительства) станет всего лишь «свадебным премьером», а реальные решения будут принимать другие люди. Это плохо для страны. Чиновники должны нести ответственность за принятые решения.

У нас же зачастую есть министры (для ответственности) и есть люди, которые реально правят, но никакой ответственности не несут (например, заместители председателя правительства). Это и порождает засилье бюрократизма, на которое жалуются решительно все российские граждане.

Поэтому перед Россией стоит задача создания правительства в европейском стиле. Если удастся его создать – значит, у режима есть запас прочности. Если же все вернется на круги своя, то можно ожидать роста недовольства населения уже в ближайшие годы.