Федеральный центр избавляется от «социалки»?
В преддверии больших выборов российские власти вынуждены демонстрировать чудеса вербальной эквилибристики, чтобы даже самые непопулярные меры в глазах потенциальных избирателей «шли по статье» чуть ли не величайших благодеяний всех времен и народов со стороны наших власть предержащих. Так же, как сколковский «инновационно-модернизационный прорыв» на поверку оказался всего лишь способом легитимировать процесс «утечки» российских «научных мозгов» за рубеж, брошенный недавно с высокой трибуны призыв (казалось бы, сугубо благородно-демократический) к децентрализации властных полномочий на деле может обернуться очередной попыткой федерального центра облегчить бремя своих социальных обязательств перед «народонаселением» РФ.
«Ну что, опять будем делить власть и деньги?» – «честно пошутил» вице-премьер Дмитрий Козак, обращаясь к членам рабочих групп, которые будут заниматься разработкой модели перераспределения полномочий между центром, регионом и муниципальными властями. Надо сказать, что бюрократическому тяжеловесу в вице-премьерском ранге, который известен как один из авторов судебной, административной реформы, а также реформы местного самоуправления, действительно не привыкать к такого рода занятиям.
На этот раз его напарником станет еще один вице-премьер с «региональным уклоном» – полпред президента в Северо-Кавказском федеральном округе Александр Хлопонин. При этом «группа Козака» займется непосредственно «художественной кройкой и шитьем» в сфере перераспределения полномочий, в то время как «группа Хлопонина» будет активно «шерстить закрома Родины», т. е. заниматься поиском доходных источников в регионах и на местах. Впрочем, учитывая «аппаратный вес» Дмитрия Козака, нетрудно предположить, что свою часть миссии он наверняка выполнит более «успешно».
«Я сознательно выбрал схему, когда два вице-премьера это делают, – дал пояснение своему нестандартному решению Дмитрий Медведев. – Я понимаю, что вопросы финансового обеспечения полномочий и юридического сопровождения перекрещиваются. Но мне бы хотелось, чтобы вы посмотрели на эти проблемы с разных сторон». В свою очередь, Владимир Путин на заседании правительства заявил, что центр может отдать регионам «ряд полномочий в сферах здравоохранения, образования, обеспечения занятости», оговорившись, что на этот раз Москва твердо намерена позаботиться о финансовом наполнении возложенных на регионалов и муниципальные власти социальных функций.
Однако опыт первого этапа перекройки полномочий между центром и регионами в 2004 году (главным идеологом которого, напомним, был не кто иной, как Дмитрий Козак) наглядно продемонстрировал, что федералы в этом вопросе предпочитают руководствоваться известной поговоркой «На тебе, Боже, что мне негоже». Т. е. со своими социальными обязательствами центр, как правило, расстается гораздо охотнее, чем с источниками их финансового обеспечения. Как показывает практика, в ведение субъектов РФ и муниципий передаются наиболее труднособираемые сборы и «подати» (то бишь налоги). В итоге даже прижимистый кудринский Минфин спустя несколько лет после того, как заработала обновленная модель межбюджетного федерализма, был вынужден признать, что налогов на землю и имущество физлиц, которые были закреплены за местным самоуправлением, совершенно недостаточно для покрытия резко возросших расходов на содержание «социалки» (финансирование учреждений здравоохранения и образования, дорог, ЖКХ и т. д.).
Правда, на этот раз МСУ и субъектам РФ обещают, что после введения в следующем году единого налога на недвижимость, который будет исчисляться не по балансовой, а по рыночной стоимости имущества, местным властям удастся залатать бюджетные дыры. Но даже в случае успешной реализации этого фискального нововведения (в конце концов, муниципальным «мытарям» придется очень постараться, чтобы содрать с жителей провинции, выживающих на 5000-6000 руб. в месяц, налог на недвижимость, сопоставимый с их реальными доходами) не следует забывать, что это лишь покроет ныне существующую финансовую недостачу, т. е. без учета обязательств, которые центр сегодня планирует дополнительно «накинуть сверху». Не говоря уже о том, что новая модель социального обеспечения (когда эта функция во многом отдается на откуп региональным и местным элитам) может усугубить и без того вопиющее неравенство возможностей граждан (в зависимости от места их проживания – в благополучных регионах-донорах или депрессивных субъектах-реципиентах).
Таким образом, отказ от перераспределительной функции центра в целях выравнивания существующих диспропорций в уровне социально-экономического развития регионов РФ закономерным образом приведет к появлению граждан «первого», «второго», «третьего» и т. д. «сортов». Что, в свою очередь, может спровоцировать очередное усиление центробежных тенденций в отношениях между центром и регионами.
Готовящееся решение о делегировании федеральным центром на региональный и местный уровни части своих социальных обязательств и полномочий в интервью KM.RU прокомментировал директор Института проблем глобализации Михаил Делягин:
– Ни Козак, ни тем более Хлопонин никакого отношения к финансам не имеют. А рабочая группа, в которую не будет входить Кудрин или его зам Алексей Лавров, обречена быть собранием околокремлевских мечтателей.
Тем не менее, меня это пугает. Г-н Козак прославился тем, что все реформы, которые он организовывал, заканчивались чудовищным образом. Я напомню, что это были реформа местного самоуправления, судебная, административная реформы, а также акция, которая широко известна как «монетизация льгот», хотя на самом деле это была реформа по разграничению полномочий. Таким образом, разграничением полномочий Козак уже занимался, и закончилось это катастрофической «монетизацией льгот».
Дело в том, что у товарища Козака как управленца есть одна особенность. Вероятно, его учили юриспруденции какие-то люди немецкой школы. И он, с моей точки зрения, в принципе не понимает, что между законом (писаным правом) и практикой правоприменения существует разница. Если вы будете писать законы, совершенно не заботясь о том, как они будут применяться, то вы – организатор катастрофы. Тогда вы будете проводить судебную реформу, которая обернется тотальной зависимостью судей от административных властей. Вы будете осуществлять реформу местного самоуправления, которая лишит местные власти возможности что-либо делать, кроме как воровать. Вы будете разграничивать полномочия таким образом, что люди будут терять все, а денег в бюджете не прибавится. И т. д. Это представляет большую опасность. Но эта опасность исходит не из идей Медведева, а из жизненного пути некоторых исполнителей.
Что же касается идеи как таковой, то на эту тему, конечно, можно подискутировать. Впрочем, думаю, что пока ее можно не принимать всерьез. Как известно, у Дмитрия Медведева – очень много идей. Взять хотя бы модернизацию. Когда хоть какая-нибудь из них будет реализована, вот тогда и посмотрим. Если же рассуждать чисто теоретически, то проблема состоит в том, что, за исключением кабинета Примакова, все правительства так или иначе пытались сбросить ответственность за выполнение социальных обязательств перед гражданами на региональный уровень. Дескать, если кто-то думает, что ему должно государство, то он ошибается: ему должны региональные и местные власти, а денег мы им не дадим. Только в 1990-е гг. эту политику маскировало реальное отсутствие денег.
Так что ничего нового, по большому счету, нет. В этом отношении Медведев – достойный преемник Путина. Учитывая неравномерность социально-экономического развития между регионами, в случае последовательной реализации такого курса в нашей стране появятся граждане «первого», «второго», «третьего» и т. д. «сортов». Точнее говоря, они уже есть. Например, в Москве есть граждане России, которые приехали с Северного Кавказа, и есть все остальные. При этом москвичи по своим правам и уровню социальной защиты очень сильно отличаются от жителей Московской области. А те, в свою очередь, по уровню социальной защиты намного превышают всех остальных. Получается «четыре сорта» людей только в одной Москве (я не беру в расчет гастарбайтеров).
При этом регионы, я думаю, не будут наделены реальными финансовыми источниками, потому что как только регион их получает, это резко сокращает властные полномочия федерального центра, причем неформальные властные полномочия, что очень важно. Дело в том, что формальное право и, соответственно, формальные решения, принимаемые на его основе, можно оспорить в суде, а неформальное в суде уже не оспоришь. Если Минфин говорит: «Я вам денег не дам», вы можете идти в суд. Если же вместо того, чтобы выделить вам деньги 1 января, он делает это 31 декабря, а потом, 1 января следующего года, отбирает обратно, потому что вы не успели их потратить, то никаких претензий с вашей стороны быть не может, поскольку у вас нет соответствующих прав.
У нас реально осуществляется неформальная политика, благодаря которой идет неформальный прессинг регионов, и никто на федеральном уровне отказываться от этого не будет. Т. к. Россия – это большая и неоднородная страна, делегировать полномочия нужно. Но граница между демократией и авторитаризмом проходит не между федеральным центром и регионами, а между регионами и местными властями.