Выборы не должны привести ни к развалу страны, ни к обнищанию населения

Поэтому законом должен быть предусмотрен четкий механизм отзыва губернатора

От редакции KM.RU. И в парламенте, и в обществе продолжается дискуссия вокруг одного из ключевых законопроектов, входящих в так называемый «медведевский пакет» по либерализации политической и общественной жизни – о возвращении прямых выборов губернаторов. Среди положений закона, вызывающих наибольшие споры, – предложение ввести так называемый «президентский фильтр», а также идея о возможности отзыва избранного всенародным голосованием главы региона. В своей новой статье, написанной специально для KM.RU, наш постоянный автор, доктор политических наук, профессор, действительный член Академии политических наук Сергей Черняховский рассуждает о том, каким должен быть юридически и политически корректный механизм отзыва губернатора.

Более или менее очевидно, что граждане, избравшие главой региона (губернатором) того или иного человека, должны иметь право его же и отзывать. Причем такое право они, с одной стороны, должны иметь вне зависимости от тех или иных неудовольствий или обвинений, выдвинутых против данного губернатора другими субъектами политики. С другой стороны, это должна быть относительно простая процедура, доступная для реальной организации и исполнения, хотя и имеющая некую защиту от ситуативных колебаний настроений общества.

Причем, действительно, это должна быть иная схема по сравнению с той, что сегодня предложена в проекте соответствующего закона, внесенного Медведевым. Президентский законопроект, напомню, предполагает, что сначала суд решает, виновен губернатор или нет, а потом проводится голосование - отзывать его или нет. Конечно, если он виновен, то должен отстраняться от занимаемой должности просто по факту своей виновности. Но в том случае, если юридически он ни в чем формально не виновен, а избиратели им недовольны, поскольку, по их мнению, в период его пребывания на должности главы региона ухудшилась их жизнь, то они имеют право его отозвать и без наличия той или иной юридической вины. Просто потому, что он их перестал устраивать, а они ему перестали верить.

Это – отношения внутри субъекта федерации. Однако есть еще и отношения субъекта Федерации и его главы с Федерацией в целом и ее высшей властью, и они не менее важны. Здесь главный вопрос заключается в необходимости создания барьера на пути нанесения ущерба федеральным интересам, и особенно – целостности страны. При наличии сильных политических структур федерального уровня (партий или их аналогов), поскольку глава субъекта может, как правило, быть избран лишь при их поддержке, удерживать его в этих границах могут они. И это нормально. То есть как носители того или иного прочтения федерального интереса они при выходе губернатора за рамки этого понимания путем инициирования той или иной процедуры могут добиться отрешения его от должности. В России таких политических организаций нет. В этом случае подобный барьер должен осуществлять тот, кто его конституционно формально в себе концентрирует. То есть Президент России.

И в этом отношении он должен как иметь право ограничивать круг лиц, которые могут претендовать на должность главы региона, если они потенциально являются носителями деструктивных тенденций, так и отрешать их от должности в случае тех или иных действий, угрожающих, например, конституционному строю страны. В первую очередь – вопросу ее целостности. Но также и четырем определенным в первой Главе Конституции ее базовым основаниям: приверженности республиканскому правлению, демократическому устройству, статусу социального государства и статусу светского государства.

В отношении первой позиции – целостности страны – Президент должен иметь право прямого и безотлагательного смешения главы региона, а уже потом тот может обжаловать это решение в Конституционном суде. В случае же если действия главы региона угрожают четырем базовым принципам основного закона, Президент должен иметь либо такое же непосредственное право отрешения губернатора, либо право его отрешения после консультации с Конституционным судом, вплоть до введения нормы о том, что соответствующий президентский Указ должен в обязательном порядке визироваться Председателем Конституционного суда. Причем именно Конституционного – потому что речь идет не о тех или иных нарушениям общего законодательства (которых формально может и не быть), а о нарушении базовых принципов Конституции.

То есть избрание главы региона – это нормально и правильно. При прочих равных – это должно быть всеобщее прямое голосование жителей региона. При его многосоставном характере того или иного рода оно может носить и иные формы, в частности практикуемую в США форму избрания выборщиками районов и селений, возможно, представителями трудовых коллективов.

Но избранию и наделению высшими полномочиями должна соответствовать ответственность и возможность отрешения, субъектами осуществления которой при прочих равных должны быть:

1) те, кто наделил главу региона полномочиями – избиратели или выборщики;

2) региональная представительная власть – местный парламент;

3) судебная власть – в случае установления нарушений законодательства данным главой региона;

4) президент России.

Основаниями отрешения могут и должны быть:

1) действия, наносящие ущерб целостности страны или ее безопасности и обороноспособности;

2) действия, противоречащие базовым принципам Конституции: республиканскому правлению, демократическому устройству, статусам социального государства и светского государства;

3) действия, политически отвергаемые населением либо ведущие к тому или иному ущербу для большинства жителей региона, снижению их жизненного уровня и понижению социальной защищенности;

4) нарушения текущего законодательства страны или региона.

То есть если деятельность губернатора привела к падению уровня жизни избирателей, если она не обеспечивает работой жителей и товарами их же потребление, если они недовольны тем, как работают школы или больницы, то они должны иметь некий простой механизм оценки деятельности и подтверждения или не подтверждения его полномочий. Как вариант, таким механизмом может быть ежегодно проводимый в регионе референдум по оценке итогов деятельности руководства края, области или республики за прошедший период.

Если губернатор не выполняет принятые парламентом программы развития, не реагирует на представления структур парламентского контроля, не принимает мер по запросам депутатов, не выполняет постановления большинства парламента, не представляет запрашиваемую парламентом информацию и не учитывает мнение его комиссий и комитетов при назначении лиц на те или иные региональные руководящие посты, парламент должен иметь возможность лишения его полномочий. Либо простым отказом в доверии, либо квалифицированным голосованием по отзыву с занимаемой должности. При этом понятно, что парламент – то есть политическая элита региона – окажется вправе сменить лицо, наделенное властью населением региона. И здесь есть некое противоречие. В этом случае, к примеру, снимаемый губернатор должен иметь возможность, оставив по решению парламента свой пост, потребовать проведения местного референдума, который должен будет подтвердить или отменить решение парламента.

Точно так же, если против губернатора выдвигается некое обвинение в нарушении того или иного закона или установления, имеющего силу закона. После выдвижения этого обвинения как парламентом, так и группой граждан и тем более - следственными органами (как региона, так и федерального центра), судебная власть при выявлении обоснованности обвинения имеет право принять решение о наказании губернатора и отстранении его от должности. Собственно, если он признан виновным в нарушении закона, он по факту этого решения должен рассматриваться как лишенный должности.

Наконец, о том, о чем шла речь и выше. Если губернатор осуществляет действия, которые несут в себе угрозу целостности страны и ведут к развитию сепаратизма, Президент должен иметь право снять его своим единомоментным актом. Допустим, Президент находит, что действия губернатора:

а) несут угрозу республиканскому строю (пригласил потомка правящего в этом регионе рода и начал воздавать ему монархические почести – фантастика, но, к примеру);

б) угрожают демократическому правлению (принимает решения, вызывающие отторжение большинства или не поддерживающиеся большинством);

в) противоречат социальному характеру российского государства (не обеспечивает выплату пенсий, доступность здравоохранения и образования, запустил музеи и установил в них недоступную основной массе людей входную плату);

г) противоречат статусу светского государства (скажем, ввел в практику ведение суда по нормам Корана или любой другой священной для данной конфессии книги и передал некие государственные функции, допустим, Совету Шаманов).

Во всех этих случаях президент обращается в Конституционный суд с запросом о возможности продолжения для главы данного региона осуществления его полномочий. При необходимости, на время рассмотрения вопроса отстраняет губернатора от исполнения его обязанностей.

И при этом нужно иметь в виду еще одно обстоятельство. Те или иные политические изменения, да и вообще никакое политическое или экономическое реформирование, нельзя осуществлять по требованию или под давлением сил, ориентированных на политическое противостояние как таковое. Если это допускается, то политические или экономические уступки не разрешат конфликт, а лишь будут стимулировать силы, его актуализирующие. Даже если они для этого используют вполне разумные требования. Такие силы сначала нужно политически разгромить, а потом реализовать то конструктивное содержание, которое, возможно, в их требованиях содержится.