В.Тимченко: «Местное самоуправление должно стать опорой развития страны»
В послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года президент Российской Федерации Владимир Путин в качестве одного из приоритетов назвал задачу обновления системы местного самоуправления.
Недавно, 26 мая, в городе Иваново прошло заседание президентского Совета по развитию местного самоуправлении, на котором пути решения этой задачи были конкретизированы.
«Проблемы и разбалансировки в системе местной власти очевидны для всех, – подчеркнул Владимир Путин, обращаясь к членам Совета. – Смысл изменений, которые предлагаются, в том, чтобы убрать эти диспропорции, в целом повысить роль и самостоятельность местного самоуправления, максимально приблизить этот уровень власти к людям, которые проживают на конкретных территориях».
О перспективах развития местного самоуправления мы попросили рассказать первого заместителя руководителя фракции «Единая Россия» в Государственной Думе, председателя Всероссийского совета местного самоуправления Вячеслава Тимченко:
– Вячеслав Степанович, в конце мая президент подписал федеральный закон, уточняющий общие принципы организации местного самоуправления. Почему именно сегодня возникла такая необходимость?
– Никакого резкого поворота здесь нет. Это последовательное продолжение той политики, которая проводилась последние полтора-два года. Считаю, что они стали переломными в развитии местного самоуправления. На самом высоком уровне было заявлено, что укрепление этого института – один из приоритетов государственной политики.
Главное состоит в том, что мы от слов, наконец, переходим к делу. Напомню, что 31 января 2013 года состоялось заседание Совета при президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления, по итогам которого правительству было поручено разработать проект федерального закона, регламентирующего взаимоотношения между надзорными органами и органами местного самоуправления.
Это проблема очень серьезная. Я знаю случаи, когда местные депутаты коллективно уходили в отставку, протестуя, таким образом, против несправедливых, с их точки зрения, санкций надзорных органов. С удовлетворением могу констатировать, что соответствующий закон принят Государственной Думой и вступил в силу, надежно защитив права органов местного самоуправления. Теперь плановые проверки не могут проводиться чаще одного раза в три года. Что касается неплановых проверок, то контролирующие органы осуществляют их исключительно по заявлениям и жалобам физических и юридических лиц о нарушении их прав и законных интересов.
Конечно, этот закон, при всей его важности, решает далеко не все проблемы местного самоуправления. А системные изменения в этой сфере назрели. Поэтому группой депутатов и членов Совета Федерации и был внесен законопроект, с которого мы с вами и начали эту беседу. Приведу его полное название: «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Главная идея закона – максимальное приближение муниципальной власти к населению. Он устраняет правовые пробелы в устройстве местного самоуправления, вводя два новых типа муниципальных образований – городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Не секрет, что у депутатов представительного органа крупного города зачастую просто физически не доходят руки до проблем отдельных территорий, не говоря уже о нуждах конкретных жителей. Другое дело – районные депутаты. Они прекрасно знают проблемы своих районов, имеют возможность взаимодействовать с их жителями напрямую, так сказать, в ежедневном режиме.
Иными словами, упор делается на ключевое, первичное звено – поселения и внутригородские районы, где живут люди и где решаются их самые насущные проблемы. Устранение разрыва между властью и населением, формирование власти, до которой «можно дотянуться рукой», будет способствовать решению еще одной важнейшей задачи – усилению гражданского контроля за работой местных администраций, снижению коррупции на муниципальном уровне.
Главная новация заключается в том, что регионам предоставляется право самим определять способы избрания глав муниципальных образований (напрямую населением или из состава представительного органа власти), формирования всех органов местного самоуправления на своей территории. Это позволит каждому субъекту Федерации найти оптимальную форму организации МСУ, отвечающую как особенностям региона, так и входящих в его состав муниципальных образований. Новация распространяется и на вводимый законопроектом новый тип муниципального образования – города с районным делением. При этом должно быть обязательно учтено мнение населения муниципального образования, выраженное в соответствии с его уставом.
В конечном счете, задача заключается в том, чтобы обеспечить баланс по всей цепочке – губернатор и законодательное собрание, местные элиты, население, – устранив причины для возникновения возможных конфликтов. Опыт показывает, что муниципальная власть может эффективно работать только при активном содействии губернатора. Речь идет о сотрудничестве самостоятельных уровней власти, объединяющих усилия для достижения единой цели – благополучия граждан.
С одной стороны, есть необходимость четкого разграничения полномочий властей. С другой, государственная и муниципальная власти должны работать в едином ключе, в едином стиле, по единым нормативам. Закон и призван устранить существующие здесь нестыковки, несуразности, надуманные противоречия.
Разумеется (и это надо честно признать), многое будет зависеть от правоприменительной практики, которую мы намерены тщательно отслеживать. Ведь не секрет, что даже хорошо отлаженный, безупречный в правовом отношении механизм под воздействием человеческого фактора может дать сбой.
Закон закрепляет минимальный перечень вопросов местного значения, который в любом случае должен находиться в исключительном ведении муниципальных образований. «Неснижаемый остаток» для сельских поселений – это 13 полномочий, для всех остальных типов муниципальных образований – 16. Одновременно в законе предусмотрено, что законами субъектов Федерации могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения, но, что принципиально важно, «с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств».
С принятием закона дискуссионные площадки переместились на уровень регионов. В нем четко оговорены сроки, в течение которых субъекты Федерации должны определиться с моделями местного самоуправления – шесть месяцев с момента вступления закона в силу, то есть до конца ноября. Еще три месяца дается для внесения необходимых изменений в уставы всех типов муниципальных образований.
– Известно, что любую задачу решают квалифицированные кадры. Сейчас мы наблюдаем их острую нехватку на муниципальном уровне. Как предполагается решать эту проблему?
– Проблема существует. О ней я говорил, выступая на заседании президентского Совета по развитию местного самоуправления 26 мая. На наш взгляд, необходима федеральная целевая программа подготовки кадров для муниципалитетов, в которую будут заложены единые подходы к этой работе в масштабах всего государства. По оценкам экспертов, за счет повышения квалификации муниципальных служащих можно экономить порядка 500-600 миллиардов рублей каждый год.
«Единая Россия» ставила вопрос о выделении средств из федерального бюджета на подготовку муниципальных кадров еще осенью 2012 года, когда в Государственной Думе принимался федеральный бюджет на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов. И речь шла о весьма скромной сумме (особенно если сравнить ее с потерями) в 500 миллионов рублей. Но тогда необходимых средств финансовому блоку правительства найти не удалось. Сегодня мы продолжим работу в этом направлении.
– На заседании Совета говорилось и о самой главной проблеме – о недостаточности бюджетной обеспеченности местного самоуправления...
– Несмотря на то, что с 2006 года доходы местных бюджетов удвоились, эта проблема далека от своего решения. Специалисты подсчитали, что для успешного выполнения своих полномочий муниципалитетам требуется дополнительно как минимум 2 триллиона рублей.
Ситуация сегодня такова, что налоговые доходы концентрируются в основном в крупных, экономически развитых муниципальных образованиях, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория муниципальных образований – городские и сельские поселения – остаются на голодном пайке. Отсюда – недофинансирование системы ЖКХ, содержания дорог, дошкольного образования, благоустройства. Зачастую денег хватает только на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и заработную плату их работникам.
Однако дело не только в этом. По данным министерства финансов, почти каждый второй рубль, который тратится органами местного самоуправления на решение вопросов местного значения, поступает из бюджета вышестоящего уровня. Понятно, что отсутствие прямой зависимости финансового положения муниципальных образований от состояния собственной налоговой базы никак не стимулирует их социально-экономическое развитие.
– Однако только что принятый закон не решает финансовые проблемы местного самоуправления.
– Он создает предпосылки для их решения. Но кто сказал, что работа по законодательному обеспечению деятельности органов местного самоуправления на этом заканчивается? Необходимо еще уточнить перечень полномочий различных типов муниципалитетов, прописанных в отраслевом законодательстве, упорядочить терминологию, исключив дублирование и двоякую трактовку ряда базовых понятий. И, наконец, определить стабильные источники наполнения муниципальных бюджетов, что потребует в том числе и внесения изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы.
В идеале нужно дать возможность муниципалитетам самим устанавливать местные налоги, которые позволят им выполнять свои полномочия. В этом случае не мешает обратиться к историческому опыту. Например, в советские годы на местном уровне было около 40 налогов, сейчас фактически только один – земельный, плюс два-три расщепляемых. Принципиально важно для развития местной экономики, чтобы в муниципальные бюджеты поступали налоги от предприятий малого и среднего бизнеса.
– Вячеслав Степанович, как один из авторов законопроекта скажите, учитывался ли при работе над ним опыт российских земств, который, по словам председателя Государственной Думы Сергея Нарышкина, «повлиял на развитие российской политической системы, на становление парламентаризма и гражданского общества»?
– Да, в этом году отмечается 150-летие земской реформы, которая сыграла огромную роль в жизни России. Именно создание института земств в 1864 году наряду с судебной реформой и отменой крепостного права по праву считается одной из важнейших реформ Александра II.
Можно сказать, что земство открыло дорогу общественной активности и самоуправлению в России. У представителей разных сословий впервые появилась возможность через институт земства реально влиять на решение вопросов местного значения – социальные, культурные, территориального благоустройства и многие другие. Были созданы земские школы, профессиональные начальные школы, где обучали ремеслам и основам сельского хозяйствования, земские больницы. Сегодня вопросы здравоохранения и образования практически целиком ушли на региональный уровень. Изучение опыта земств порождает сомнения в правильности этого решения.
Столь же важным направлением деятельности земств было учреждение земской статистики, благодаря которой впервые было проведено обследование губерний. Реальную картину состояния сельского хозяйства дала подворная перепись.
Словом, мы ищем ответы на многие вопросы сегодняшнего дня, опираясь на опыт прошлого. Ведь перед нами, хотя и в принципиально иной исторической обстановке, по сути дела, стоят те же задачи, что и пытался решить своей земской реформой Александр II. Речь идет о том, чтобы на деле превратить местное самоуправление в России в мощный общественный институт, силами которого будут осуществляться развитие и обустройство российских территорий, укрепление национальной экономики и социальной сферы. Иначе говоря, местное самоуправление должно стать опорой развития страны в целом.
