«Без модернизации»

Принятый бюджет расходится со стратегическими целями развития

'''''Принятый бюджет расходится со стратегическими целями развития'''''

Бюджет – главный социально-экономический документ, определяющий почти все стороны государственной политики. Его углубленное изучение необходимо, т. к. оно позволяет определить степень соответствия ключевых положений и структуры расходных статей бюджета декларируемым приоритетам и официальным стратегическим целям государства.

'''Принцип недостоверности бюджета'''

При разработке прогноза социально-экономического развития России на 2010-2012 гг. Минэкономразвития исходило из возможности преодоления глобального экономического кризиса как уже в 2010, так и в 2011 году. В первом случае рост мировой экономики ожидается на 2,7% в 2010, на 3,8% – в 2011 и на 4% – в 2012 году; во втором (заложенном в проект бюджета) – на 0,6% – в 2010, 2,6% – в 2011 и 2,8% – в 2012 году.

В случае быстрого восстановления мировой экономики среднегодовые цены на нефть Urals, рухнувшие в 1,66 раза – с $94,4/барр. в 2008 году до $57/барр. в 2009 году (по оценке Минэкономразвития), в 2010 году вырастут до $68/барр., в 2011-м – до $74, а в 2012-м – до $81/барр. Этот оптимистичный вариант официальных прогнозистов сейчас является уже пессимистичным, однако бюджет рассчитан на основании еще более скромного прогноза – $58/барр. в 2010, $59 – в 2011 и $60 – в 2012 году. Он неправдоподобен не только из-за заниженности цен, но и потому, что цена нефти в этом сценарии никак (в отличие от первого сценария) не реагирует на оживление мировой экономики.

Смысл этого сценария – в создании финансовой «подушки безопасности» для бюджета: доходы, недополученные из-за падения собираемости налогов (так, неуклонно снижающаяся собираемость ЕСН достигла 65%), должны быть получены за счет более высоких, чем прогнозируется, цен на нефть. Однако такой подход, ставший традиционным для российских либеральных фундаменталистов в экономическом блоке правительства, делает заведомо недостоверным как прогноз социально-экономического развития, так и рассчитанный на его основе бюджет.

В целом рост мировой экономики за период 2010-2012 гг. составит, по первому варианту прогноза, исходящему из преодоления глобального экономического кризиса уже в 2010 году, 10,9%, а по второму, более реалистичному варианту – 6,1%. В частности, рост американской экономики составит соответственно 7,3 и 2,6%, экономики еврозоны – 3,5 и 0,7%, Китая – 27,1 и 25,3%. Таким образом, Китай по данному прогнозу станет фактором глобальной стабильности, в то время как Запад станет источником неопределенности. Интересно, что прогноз явно завышает стоимость доллара относительно евро: предполагается, что среднегодовой курс доллара к евро снизится с 1,46 в 2008 году до 1,37 в 2009-м, а в 2010-2012 гг. будет оставаться на уровне 1,4. Понятно, что это – не столько прогноз, сколько стабилизация одного из управляющих параметров для упрощения расчетов.

Другой «якорь стабильности» прогноза – положительное сальдо внешней торговли, которое после ожидаемого падения в 2009 году в 1,9 раза (с $179,7 млрд до $94,7 млрд) затем будет меняться в целом незначительно, уменьшившись с $107 млрд в 2010 году до $97,4 млрд в 2012-м, в результате чего отставание от 2008 года сократится с 1,9 раза всего лишь до 1,8 раза.

Наконец, важным «якорем стабильности» для бюджетных расчетов служит и величина добычи нефти в России: предполагается, что после роста с 470,2 млн тонн в 2005 году до 490,9 млн тонн в 2007 году и снижения ее до 488 млн тонн в 2008 году в 2009-м она вернется на уровень 490 млн тонн и останется на этом неизменном уровне до 2012 года.

'''Диверсификация экономики останется стихийной'''

Продолжится, хотя и медленное и неравномерное, замещение экспорта нефти экспортом нефтепродуктов. Экспорт сырой нефти, уменьшившийся с 253,6 млн тонн (53,9% добычи) в 2005 году до 243,1 млн тонн (49,8% добычи) в 2008 году, к 2012 году снизится до 241,8 млн тонн (49,3% годовой добычи). В то же время экспорт нефтепродуктов, который неуклонно увеличивался с 97,4 млн тонн в 2005-м до 117,9 млн тонн в 2008 году, в 2012-м вырастет до 123,4 млн тонн.

К сожалению, в другой важнейшей части российской экономики – газовой промышленности – подобных прогрессивных сдвигов не предполагается в принципе. Добыча газа, увеличившаяся с 640,8 млрд куб. м в 2005-м до 664 млрд куб. м в 2008 году, в 2009-м по официальному прогнозу снизится на 12,7% – до 580 млрд куб. м, после чего начнет восстанавливаться до 649 млрд куб. м в 2012 году, оставшись на 2,3% ниже рекордного уровня 2008 года.

В то же время доля экспортируемого газа в его годовой добыче, которая неуклонно снижалась с 32,4% в 2005-м до 29,4% в 2008 году, а в 2009-м (после ожидаемого падения экспорта газа на 17,1%) – до 27,9%, в 2012 году достигнет 31,3% (203,2 млрд куб. м) от годовой добычи.

Таким образом, развития газопереработки и тем более масштабной газохимии в России до 2012 года не предполагается. Это вызвано как организационной сложностью процесса (и необходимостью конкурировать с крупными западными корпорациями) и привычкой «Газпрома» к экспорту природного газа, так и намеченным бурным ростом внутренних цен на газ. В соответствии с обязательствами, данными Европейскому союзу на переговорах о присоединении к ВТО (и вполне соответствующими интересам газового лобби), внутренние цены на газ, уже выросшие в 2005-2009 гг. в 2,4 раза (для сравнения: цены на электроэнергию выросли за это же время вдвое, а на железнодорожные перевозки – в 1,8 раза), в 2010 году будут повышены на 23,7%, в 2011-м – на 16,5%, в 2012-м – на 15,9% (всего в 1,7 раза за 3 года). Этот нерыночный рост сделает российскую газопереработку гарантированно неконкурентоспособной по сравнению с европейской и, более того, уже вынуждает многих российских производителей (например, в цементной промышленности) переводить энергетические установки своих заводов с газа на уголь.

Таким образом, даже простейшее и наиболее естественное для «энергетической державы» направление диверсификации и модернизации экономики – повышение добавленной стоимости в ключевых сырьевых отраслях – будет осуществляться частично, половинчато и, в конечном счете, недостаточно.

'''«Все хорошо, прекрасная маркиза!»'''

Тем не менее в целом обещаемые правительством темпы развития выглядят вполне оптимистичными. Разработчики прогноза исходят из того, что благодаря государственным расходам и инвестициям (последние, снизившись с 3,8% ВВП в 2006 году до 3,4% ВВП в 2009-м, в 2010 году составят 3,5%, в 2011-м – 3,2%, в 2012 году – 3,5% ВВП) удастся перейти от ожидаемого падения ВВП на 8,5% в 2009 году к его росту на 1,6% в 2010-м, на 3% – в 2011-м и на 4,3% – в 2012 году. В результате в 2012 году ВВП будет лишь на 0,1% отставать от уровня 2008 года.

Промышленное производство после спада в 2009 году на 11,4% в 2012-м будет лишь на 3,3% ниже уровня 2008 года, сельхозпроизводство после незначительного спада на 0,7% в 2009 году в 2012-м превысит предкризисный уровень на 7%, а инвестиционный спад 2009 года в 20% к 2012 году будет купирован до 4,4%.

Легко увидеть, что масштабы спада 2009 года в использованном при расчете бюджета прогнозе заметно преувеличены. «Занижение базы» – старый как мир инструмент обеспечения дополнительных доходов бюджета, а для Минфина – возможность лишний раз отрапортовать о выдающейся эффективности своей политики.

В то же время ситуация в социальной сфере не вселяет оптимизма. В прогнозе впервые признается, что восстановительный рост 2010 года, как и в 1999 году, пойдет в т. ч. за счет сокращения выплат работникам. Реальные зарплаты после сокращения на 4,6% в 2009 году в 2010 году продолжат уменьшение, хотя и меньшим темпом – лишь на 0,6%. После роста в 2011 году на 2,4% и в 2012-м – на 3,1% они превысят уровень 2008 года на символические 0,1%.

Правда, за счет роста пенсий и разнообразных доплат госслужащим, а также предпринимательских доходов положение с реальными доходами населения ожидается значительно более благополучным. После спада на 4,1% в 2009 году реальные доходы, как ожидается, вырастут в 2010-м на 0,4%, а в 2012 году превысят уровень 2008 года на 2,9%. Однако не стоит забывать, что на их динамику окажет свое влияние и ожидаемое продолжение дедолларизации: ведь перевод населением валютных сбережений в рублевые, равно как и простое проедание валютных сбережений, трактуется официальной статистикой как рост доходов!

Заложенные в прогноз показатели инфляции заведомо нереалистичны: предполагается, что даже в 2009 году она составит 11-12%, хотя на деле она будет менее 10%. Завышение прогнозируемого уровня инфляции ведет к недополучению инфляционных доходов и размывает финансовую «подушку безопасности» бюджета, образующуюся от занижения прогнозных цен на нефть.

В целом заложенный в проект бюджета прогноз учитывает позитивные факторы (рост внешнего спроса на сырье, реструктуризация внешнего долга российского бизнеса благодаря избыточной ликвидности на глобальном финансовом рынке, приток иностранных инвестиций, пусть и спекулятивных), но игнорирует негативные факторы. Это – устойчивое сжатие внутреннего спроса (в первую очередь – из-за экономии бизнеса на оплате труда) и усугубление разрыва экономики на экспортный и внутренне ориентированный секторы. Между тем сжатие внутреннего спроса способно перевесить воздействие благоприятных конъюнктурных факторов, что может почти в любой момент прервать восстановительный рост и вызвать новый виток экономического спада.

[[Image:02_500.jpg|Структура расходов]]

'''Кризис кончился, экономику можно не финансировать'''

Тем не менее бюджет на 2010 год свидетельствует об искренности официальных заявлений: насколько можно понять, правительство истово верит в собственные декларации о преодолении кризиса. Общее увеличение бюджетных расходов, поддерживающее экономику через внутренний спрос, касается в основном силовых ведомств, чиновников и пенсионеров. Несмотря на частичное восстановление государственных инвестиций, прямые расходы на модернизацию урезаются. Так, финансирование ФЦП «Национальная технологическая база» сокращены почти в 1,5 раза – с ничтожных 4,5 млрд до 3,1 млрд руб. Почти три четверти всех расходов, связанных с развитием высоких технологий, сконцентрированы в космических исследованиях, что резко ограничивает их экономический эффект. И это притом, что государственное финансирование затрат на исследования и разработки в России и так было в 1,8-3,1 раза меньше, чем в развитых странах, а уровень коррупции в бюджетной сфере увеличивает отставание едва ли не на порядок.

Более того: даже антикризисные меры, насколько можно судить, в основном сводятся к поддержанию внутреннего спроса по указанным выше каналам, не имеющим прямого отношения к собственно экономическому развитию.

Преамбула пояснительной записки к проекту бюджета, описывая стратегические цели и приоритеты бюджетной политики государства, включает в них не только «стимулирование экономики в период выхода из кризиса», но и «поддержание стабильности банковской системы», которое, строго говоря, является задачей Банка России, а не правительства. Однако финансирование мер, способных обеспечить решение этих задач, бюджет не предусматривает. Вероятно, его составители исходят из того, что кризис уже преодолен, и для восстановления экономики достаточно поддержать внутренний спрос.
Наглядное проявление этого – резкое, на 27% (а в реальном выражении – и вовсе более чем на треть) сокращение расходов на национальную экономику. При этом реальные расходы на топливно-энергетический комплекс и сельское хозяйство снизятся более чем на 70%, на лесное хозяйство – на 45,5%, на транспорт – на 26,9%. Реальное сокращение расходов на дорожное хозяйство, о необходимости развития которого произнесено столько красивых слов, сокращено на 12,2%.

Правда, последнее, возможно, вызвано осознаваемой беспомощностью государства перед коррупцией. Ведь средняя стоимость строительства километра автодороги в России втрое выше, чем в США, и в 2,6 раза – чем в Евросоюзе. Вне зависимости от того, чем закончатся дебаты о сравнительной стоимости строительства одного километра четвертого транспортного кольца Москвы и адронного коллайдера в Швейцарии, один километр Западного скоростного диаметра, прокладываемого в Санкт-Петербурге частично за счет бюджета, обходится в $180 млн. Увеличение расходов в рамках таких правил игры будет стимулировать не столько модернизацию, сколько коррупцию. Беда в том, что о действенных мерах по ограничению последней нет и речи, а отказываться от модернизации из страха продажности и взяточничества – значит выплескивать ребенка, оставляя в неприкосновенности грязную воду.

Государственные гарантии реальному сектору в номинальном выражении предполагается увеличить: в рублях – на 15,5% (до 532,5 млрд руб.), в валюте – и вовсе на 38,05% (до $6,9 млрд). Однако это – во многом фиктивные обещания: за первые три квартала 2009 года российские предприятия смогли получить лишь около одной пятой обещанных им гарантий. Неспешность бюрократии вызвана не только ленью, но и, вероятно, почти повсеместным вымоганием откатов, масштабы которых часто превышают экономически возможные величины. Вероятно, в этом же заключается исключительно низкая эффективность государственных инвестиций: по данным Росстата, в первые три квартала 2009 года введены в строй лишь 18 из 1396 объектов федеральной адресной инвестиционной программы, которые должны быть введены в строй в течение года! При этом на полную мощность начала работать лишь половина введенных объектов.

Стоит ли упоминать, что действенных мер по повышению эффективности использования государственных средств, несмотря на бесконечные разговоры об этом, не предполагается? Да, официально объявлен «переход к режиму жесткой экономии бюджетных средств». Но это принципиально невозможно без создания системы мониторинга, контроля и определения эффективности бюджетных расходов, о которой нет и речи (если, конечно, не принимать всерьез ведомственный контроль самого Минфина и административно бессильную Счетную палату). В результате сокращение финансирования 53 федеральных целевых программ на 12,5% (до 730,9 млрд руб.) сопровождается включением в бюджет трех федеральных целевых программ (по развитию телерадиовещания, ядерных нанотехнологий и Республики Ингушетия) с общими расходами в 15,5 млрд руб., которые вообще никем не утверждены!

'''Социальные расходы: только пенсии'''

Практически все официальные заявления по поводу бюджета-2010 подчеркивают его социальную направленность. За последнее десятилетие указание на нее стало столь же привычным, что и обещания снижения инфляции и ускорения экономического роста, однако обещанное повышение пенсий на 46% на самом деле не может не произвести глубокого впечатления. Реализация данного намерения действительно обеспечит всем пенсионерам России доход не ниже прожиточного минимума, а основной их части позволит жить практически по советским стандартам, остающимся недостижимыми для основной массы населения.

Рост более чем на четверть (а в реальном выражении – на 14%) трансфертов внебюджетным фондам (и прежде всего Пенсионному) нацелен на реализацию этой задачи. В то же время нельзя забывать, что резкий рост совокупной величины социальных взносов, заменивших ЕСН, в сочетании со снижением средней реальной зарплаты неминуемо приведет к драматическому снижению собираемости социальных выплат.

Общая налоговая нагрузка на фонд оплаты труда, превышавшая для бедных и для среднего класса 35%, была запретительно высокой для большинства россиян (особенно с учетом того, что чем больше человек зарабатывает, тем меньший в относительном выражении ЕСН он платит). Именно поэтому собираемость ЕСН падала примерно на один процентный пункт в год.

В 2010 году ситуация качественно ухудшится: раздробление социальных взносов по трем внебюджетным фондам затруднит контроль за их уплатой (как это было до введения ЕСН), а с 2011 года совокупная налоговая нагрузка на фонд оплаты труда основной массы россиян и вовсе вырастет с запретительно высоких 35% до более чем 42%. Вызванное этим снижение собираемости пробьет дополнительную брешь в бюджетах социальных фондов, и нет никакой уверенности в том, что перечислений из федерального бюджета будет достаточно. В любом случае абсурдно высокая фискальная нагрузка на оплату труда в сочетании с затруднением администрирования создает угрозу краха всей социальной сферы России и, соответственно, благосостоянию пенсионеров.

Однако не стоит забывать, что пенсии – лишь часть социальной сферы. А почти все остальные социальные расходы намечено урезать. Сокращение расходов на культуру в реальном выражении составит 14,2%, на здравоохранение – 13,2%, на образование – 12,3%, на собственно социальную политику – 9,8%.

Структура сокращения расходов иногда производит парадоксальное впечатление. В частности, финансирование исследований в области образования (при всей неопределенности самого этого понятия) будет увеличено в реальном выражении на 42,5% – при снижении расходов на среднее профессиональное образование на 23,8%, на «молодежную политику и оздоровление детей» – на 39,4% и на начальное профессиональное образование, дефицит которого ощущается с исключительной остротой, – на 78%.

Несмотря на разговоры о продолжении национального проекта «Здравоохранение», финансирование скорой медицинской помощи сократится в реальном выражении на 27,3%, физкультуры и спорта – на 30,1%, а мероприятий по обеспечению «санитарно-эпидемиологического благополучия» – и вовсе на 62,1%. Вероятно, предполагается, что после нынешней эпидемии гриппа, использованной для разнообразных спекуляций, сама идея борьбы с эпидемиями будет настолько скомпрометирована в общественном сознании, что финансировать ее можно будет по остаточному принципу». Жаль только, что вряд ли удастся объяснить это вирусам и бактериям. Конечно, сокращение расходов в социальной сфере носит не тотальный характер. На 6,3% вырастут расходы на выплаты семьям с детьми, на 10% – материнский капитал (при официально ожидаемой инфляции в 12% это означает реальное сокращение данных выплат), на 10,4% – расходы на ежемесячные выплаты выжившим чернобыльцам, на 18,2% – ветеранам, на 28,2% – инвалидам. Последнее можно было бы приветствовать, если бы расходы на обеспечение инвалидов средствами реабилитации не были бы одновременно сокращены с 11,5 до 9,4 млрд руб. Такой вот «структурный маневр средствами».

Но самое главное – принципиальный отказ от индексации зарплат бюджетников. Исключение составляют гражданские госслужащие, расходы на которых вырастут на издевательские 0,6%, и военнослужащие, индексация выплат которым – 8% – также будет ниже официально ожидаемой инфляции. Помимо студентов, без индексации остаются Герои СССР и России, Социалистического Труда, а также полные кавалеры орденов Славы.

Правительство уточняет, что в случае получения дополнительных доходов индексация оплат бюджетников все-таки будет проведена, однако первоочередным направлением использования дополнительных доходов станет все же замещение ими внешних займов в размере $17,8 млрд. Ну а крошки с барского стола действительно могут просыпаться бюджетникам – если останутся.

Пока же предполагается улучшать жизнь бюджетников за счет повышения производительности труда (т. е. роста нагрузки в отношении школьных учителей и судей, уже превысившей физиологические возможности) и «оптимизации численности» (т. е. увольнений).

'''Регионы: финансовое удушение'''

Придирчиво изучая изменение федеральных расходов на социальную сферу, не стоит забывать: основную часть непенсионных социальных расходов осуществляет не федеральный, а региональные бюджеты.

Политика межбюджетных отношений, несмотря на внешнее наукообразие и использование большого числа красивых формул, носит хаотический, а как следствие – варварский характер. Достаточно указать, что масштабы финансовой помощи рассчитываются на основании показателя валового регионального продукта (ВРП), точность расчета которого, насколько можно судить, позволяет использовать его лишь для качественных, но не количественных сопоставлений, причем сам этот расчет осуществляется с отставанием как минимум на год. С другой стороны, «выравнивание бюджетной обеспеченности» регионов выполняется не для достижения какой-либо содержательной цели, а в полном соответствии с классическим анекдотом о средней температуре по больнице: регионам выделяются деньги не для подтягивания их к тем или иным стандартам, но для приближения к среднероссийскому уровню – при полном нежелании обсуждать, что же собой этот уровень представляет.

В результате большинство регионов нашей страны не могут прокормить себя сами и получают ощутимую финансовую помощь федерального бюджета. В прошлые годы она неуклонно увеличивалась, но в 2010 году ее масштабы будут едва ли не впервые сокращены, причем чрезвычайно резко – почти на четверть в номинальном выражении.

Это позволяет федеральным чиновникам радостно рапортовать о резком – до 65 из 83 – сокращении числа дотационных регионов. Однако это сокращение достигается не улучшением их финансового положения, но волюнтаристским и внезапным обрезанием помощи. Недаром 27 регионам не будет хватать средств даже на первоочередные расходы.

В результате часть регионов будет вынуждена пойти на сокращение финансирования социальной сферы, а это исключительно опасно, особенно с учетом прекращения софинансирования из федерального бюджета расходов по предоставлению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Таким образом, рост стоимости услуг ЖКХ будет сопровождаться нехваткой средств на выплаты гражданам соответствующих субсидий, что резко повысит вероятность отключений тепла и света, а затем и выселений людей из квартир.

'''Непенсионные приоритеты: внутренние займы'''

Помимо пенсий, расходы вырастут на общегосударственные нужды (без учета обслуживания госдолга – на 126,2 млрд руб. под разговоры о самоотверженности бюрократов, снижающих расходы на свое содержание), на безопасность и поддержание правопорядка – на 56,1 млрд и на армию – на 41,3 млрд руб. Интересна иерархия силовых структур, которая наглядно видна в масштабах увеличения их финансирования. Приоритет отдан органам безопасности, расходы на которые в реальном выражении выросли на 4,5%, внутренним войскам (на 2,2%) и миграционной службе (финансирование миграционной политики увеличено на 0,5%). В то же время реальные расходы на судебную систему урезаны на 8,7%, на органы прокуратуры – на 9,3%, на органы юстиции – на 11,7%.

Данную пропорцию трудно трактовать иначе, кроме как проявление намерения бюрократических групп обеспечивать «правопорядок» не столько укреплением законности, о котором неуклонно и неустанно говорит президент Медведев, а простым применением силы.

Однако навязшее в зубах и ставшее за 2000-е годы банальным (если не ритуальным) возмущение «силовым креном якобы социального бюджета» при рассмотрении бюджета-2010 уступает место почтительному восхищению перед лоббистской мощью финансовых спекулянтов.

Главным, ударным направлением роста расходов федерального бюджета является обслуживание госдолга – аж в 1,5 раза, а по сравнению с 2008 годом – и вовсе вдвое, с 153,3 млрд руб. в 2008 году до 304 млрд – в 2010-м. Даже в реальном выражении и только в наступающем году это рост на 36,3%!

Имея значительные финансовые резервы, рассованные «по разным карманам», правительство и особенно Минфин намерены все равно осуществлять массированные займы. При этом если вопрос о внешних займах еще подлежит обсуждению, наращивание внутренних займов – дело решенное.

Политика наращивания внутреннего долга осуществляется с июня 2009 года. Если в январе-мае он неуклонно снижался и был уменьшен за это время на 3,4% (с 1499,824 до 1449,349 млрд руб.), то в июне-октябре он столь же неуклонно наращивался и вырос за это время уже на 28,6% (до 1863,937 млрд руб.). Политика наращивания внутреннего долга вызвана как страхом перед инфляцией (с которой пытаются бороться изъятием денег с внутреннего рынка при помощи заимствований, пусть даже ценой подрыва конъюнктуры), так и стремлением к созданию новых спекулятивных схем, на которых можно заработать.

Таким образом, главным приоритетом правительства, если судить по его бюджетной политике, в 2010 году представляются финансовые спекуляции; пенсионеры и силовики занимают почетные второе и третье места. «Париями Минфина» являются регионы и национальная экономика, расходы на которую и должны были бы обеспечивать вожделенную модернизацию.

Данная структура приоритетов пугающе отклоняется от официально заявляемых целей государства. Впрочем, учитывая накопленную традицию кардинального пересмотра федеральных бюджетов непосредственно после их принятия, модернизация как проект еще имеет шанс.