Украина-ЕС: либерализация визового режима, оценка готовности Украины

Украине будет весьма непросто оправдать ожидания ЕС

План действий, принятый на недавнем саммите ЕС-Украина является успехом для Киева, но наиболее трудной задачей для него будет соответствовать ожиданиям Европейского союза в том, что касается демократии, борьбы с коррупцией и укрепления правовых норм, пишет Марта Ярошевич из польского центра восточных исследований в своей февральской заметке.

«План действий по визам, принятый на недавнем саммите ЕС-Украина является успехом для Украины. Впервые Киеву удалось добиться определения условий и критериев, выполнение которых позволит Украине отменить визовый режим с Евросоюзом для своих граждан.

После того как Виктор Янукович стал президентом, Украина приняла или подготовила ключевые правовые акты, которые приблизили ее к европейским стандартам в миграционной и пограничной сферах. Одним из достижений Киева стала относительно удачная реформа пограничной службы. Кроме того, сокращается объем нелегальной миграции через Украину, и все меньше украинцев пытаются незаконно въехать или остаться в Евросоюзе. Киев так же эффективно реализовывал соглашение о реадмиссии, заключенное между Украиной и ЕС.

Украине будет весьма непросто оправдать ожидания ЕС относительно таких вопросов, как состояние украинской демократии и верховенство закона. Коррупция остается главным препятствием на пути развития и модернизации Украины; суды слабы, а судебная система неэффективна. Главной обязанностью новой миграционной службы, которая в данный момент только формируется, будет создание гражданской системы регистрации, контроль и регулирование пребывания иностранных граждан. Украина отстает, когда речь идет о введении биометрических документов.

По этим причинам полная отмена виз выглядит как долгосрочная перспектива, особенно учитывая, что многие страны ЕС, которые сами столкнулись с проблемой интеграции мигрантов, довольно скептически относятся к дальнейшей либерализации передвижения людей с их восточными соседями. В ближайшем будущем, если Украина удовлетворит некоторые из требований, установленных ЕС, она сможет добиваться новых визовых послаблений в дополнение к тем, что были применены в 2008 году.

Оценка документа

Украина получила относительно стандартный документ, который устанавливает весьма жесткие требования в пяти ключевых областях: безопасность документов, включая биометрические данные; незаконная миграция, включая реадмиссию; общественный порядок и безопасность; внешние отношения и основные права.

Новым здесь является разделение этих требований на две группы. Документ выделяет требования, связанные с введением соответствующих правовых изменений и подготовки реформ, с одной стороны, и требования, связанные с фактической реализацией этих реформ, с другой. Способность Украины выполнять условия второй категории будет зависеть от решения Европейской комиссии и совета. Принятый план действий уменьшает шансы Украины на получение безвизового режима в ближайшем будущем, поскольку ей будет необходимо пройти долгий процесс принятия решений в институтах Евросоюза, а также получить их первоначальное одобрение.

Другим условием является оценка Европейской комиссией прогресса Украины в том смысле, как либерализация визового режима может повлиять на безопасность ЕС в контексте рисков нелегальной миграции из Украины. Это условие отражает скептицизм многих государств ЕС касательно отмены визового режима для Украины.

Сильные стороны Украины

Сильной стороной Украины в ее переговорах с ЕС, прежде всего, является ее политическая воля, ее эффективность в законодательной работе, ее относительно эффективная пограничная служба, и уменьшение потока нелегальной миграции в ЕС(Киев также еще в 2005 отменил визы для граждан ЕС). Кроме того, Киеву удалось выполнить обязательства соглашения о реадмиссии с ЕС, которое в полную силу вступило первого января 2010 года.

В течение последних десяти месяцев, с момента прихода Януковича к власти, Украина подготовила ключевые правовые акты, которые приблизили ее к европейским стандартам в миграционной и пограничной сферах. Стратегия интегрированного управления границами был подготовлена и прошла через парламент быстрыми темпами. Это главный стратегический документ, который позволит Украине отказаться от постсоветской системы пограничного контроля и перейти к четырехуровневой модели управления границами действующей в рамках ЕС.

Для того чтобы выйти из законодательного тупика, касающегося миграционной службы, также были подготовлены соответствующие поправки. В рамках постановления президента по реформированию центральных правительственных институтов была создана Государственная миграционная служба Украины (при министерстве внутренних дел), занимающаяся вопросами гражданской политики, иммиграции, регистрации и предоставления убежищ. Что касается защиты персональных данных, то новое правительство также приняло поправки в законодательство и осуществило институциональные изменения, которые были необходимы для запуска процесса выдачи биометрических документов.

Украина также может похвастаться хорошо реформированной и эффективно управляемой Государственной пограничной службой. Этой службе удалось устоять в стороне от политической неразберихи и частых организационных изменений - судьбы, которая постигла миграционную службу. В течение последних пяти лет, пограничные войска, при поддержке программ помощи ЕС, были реформированы достаточно эффективно.

Улучшение миграционной ситуации является хорошим подспорьем для Украины, которая стремится к отмене визового режима с ЕС. За последние нескольких лет объем незаконной транзитной миграции через Украину снижался, а число людей, задержанных за незаконное пересечение границы, неуклонно уменьшалось. В 2008 году, пограничной службой было задержано 4800 людей, пытавшихся незаконно пересечь границу, в 2009 году это число сократилось до 3600, а в первые восемь месяцев 2010 года было задержано лишь 1800 человек.

Более того, все меньше украинцев пытается незаконно въехать или остаться в ЕС, что связано с увеличением их шансов на получение правового статуса в странах ЕС. После года действия соглашения о реадмиссии между Украиной и ЕС, можно констатировать, что Киев выполнял его довольно гладко, как и было отмечено в Плане действий. Такая эффективность работы Украины обусловлена тем фактом, что относительно немногое количество людей было депортировано из стран ЕС; тем не менее Киев принял подавляющее большинство этих людей.

Следует отметить, что соглашение о реадмиссии подписанное Украиной было весьма благоприятным для ЕС. Среди прочего, Украина согласилась принять иммигрантов, которые нелегально оставались на территории ЕС, даже если те законным путем покинули страну.

Слабые стороны Украины

Наиболее трудной задачей для него будет соответствовать ожиданиям Европейского союза в том, что касается демократии и укрепления правовых норм. Некоторые опасные явления, такие как ограничение политического плюрализма, концентрация власти в руках президента, и использование правоохранительных органов и судов в политической борьбе не остались незамеченными.

Хотя о критериях, касающихся верховенства права и независимости судебной власти в Плане действий прямо не говорилось, Киев должен фундаментально реконструировать свою правовую систему, если он хочет эффективно сотрудничать с государствами-членами ЕС по уголовным делам. Эта реконструкция будет включать повышение квалификации судей, изменение правовой системы, которая в настоящее время базируется в основном на предписаниях (а не законах, принятых парламентом), улучшение плохо действующей судебной системы и реформирование прокуратуры.

Хотя украинский закон гласит, что максимальный срок задержания без предъявления обвинения составляет 72 часа, нелегальных иммигрантов, арестованных в Украине, часто держат намного дольше без разрешения суда.

Большинство украинских политиков признают, что коррупция остается основным препятствием на пути развития и модернизации Украины. В ходе заседания антикоррупционного комитета в октябре 2010 года, Президент Украины Виктор Янукович заявил, что коррупция является угрозой национальной безопасности. Коррупция широко распространена. Это касается и административной коррупции, с которой граждане сталкиваются каждый день, и так называемой «большой» коррупции, где сходятся политика и бизнес.

По данным организации Transparency International, в 2010 году по уровню Индекса восприятия коррупции Украина заняла 134 место среди 179 исследованных стран. Похоже, что на данном этапе нет достаточной политической воли, чтобы подтвердить стремление правительства побороть это явление. Киев не в состоянии выполнить свои обязательства перед Группой государств против коррупции (GRECO). Уже несколько лет, Украина не может принять антикоррупционное законодательство.

Основной проблемой новой миграционной службы будет создание системы государственной регистрации иностранцев, выдача вида на жительство, предоставление статуса беженца, мониторинг миграционной ситуации и координация миграционной политики в ситуации, когда ее контролирующий орган (Министерство внутренних дел) остается нереформированным. МВД Украины – это бюрократическое учреждение полицейского типа, которое сосредоточено на борьбе с незаконной миграцией, а не на легализации мигрантов.

Теперь Украина столкнется с такими проблемами, как задержки в предоставлении статуса беженца, интеграция мигрантов, высылка нежелательных лиц, и предоставление временного местожительства для мигрантов, которые не могут или не должны быть возвращены. Украина отстает от таких стран, как Россия, Белоруссия и Молдова в том, что касается введения биометрических документов. В 2011 году правительство приняло план для внедрения биометрии. Однако, Украина все еще находится в начальной стадии процесса, в то время как владение биометрическим паспортом является необходимым условием для возможного безвизового въезда украинских граждан в страны ЕС. Еще одной проблемой является отсутствие электронной системы с базой данных на иностранных граждан, которая была бы доступна для всех соответствующих служб и учреждений.

Выводы. Перспективы либерализации визового режима

Сразу же после саммита Украина-ЕС, Янукович заявил, что Украина будет в состоянии удовлетворить требования, установленные Планом действий уже в первой половине 2011 года. Это кажется невозможным, учитывая неготовность Украины удовлетворить взыскательные требования, прописанные в Плане действий. Кроме того, документ предполагает, что первая оценка прогресса Киева будет сделана прямо в середине 2011 года.

Также следует иметь в виду, что многие страны ЕС весьма отрицательно относятся к идее дальнейшей либерализации виз, так как им трудно справиться с интеграцией мигрантов, и они не желают принимать новых. Наконец, еще одна страна, стремящаяся к безвизовому режиму с ЕС - это Россия, чье преимущество над Украиной заключается в мощном лобби в некоторых странах ЕС. Она также имеет более низкий уровень отказа в выдаче визы. Россия тоже может похвастаться эффективной работой миграционной службы плюс, она ввела биометрические паспорта.

Похоже, что к 2012 году Украина будет готова удовлетворить первую группу требований, установленных Планом действий, которые связаны с введением соответствующих поправок и подготовкой реформ. Таким образом, если первоначальная оценка прогресса Украины окажется положительной то, у правительства страны появится возможность продлить действующее соглашение об упрощении визового режима.

Специально либерализованные правила получения визы или правила пересечения границы могут быть применены во время чемпионата Европы по футболу в 2012 году. Такие решения могут быть одобрены государствами-членами ЕС, так как они не увеличивают риски миграции, и отвечают желаниям Украины.

Полная отмена виз в течение ближайших нескольких лет не является чем-то нереальным. Миграционная ситуация в Украине имеет тенденцию к стабилизации, в то время как ее прогресс в области защиты границы и системы управления миграцией является значительным. Киеву крайне важно убедить страны ЕС в том, что Украина искренне борется с коррупцией и что в ее лице европейские правоохранительные органы и суды могут найти надежных партнеров, которые будут действовать в соответствии с аналогичными стандартами».